Starostwo Powiatowe w Wąbrzeźnie

Treść Strony

POWSTANIE SYSTEMU ZARZĄDZANIA KRYZYSOWEGO W POLSCE

Jedną z ważniejszych funkcji nowoczesnego państwa jest zapewnienie obywatelom poczucia bezpieczeństwa oraz ochrony przed zagrożeniami powodowanymi siłami natury lub działalnością człowieka. Wynika ona z norm zwyczajowych i prawnych, których celem jest realizacja podstawowego prawa człowieka – prawa do życia i jego permanentnej ochrony.
Organizowanie zbiorowej ochrony ludności w naszym kraju ma bogatą tradycję.
Najważniejszą przyczyną tworzenia struktur i formacji ochronnych była konieczność zbiorowej ochrony bezbronnej ludności cywilnej i najcenniejszego dorobku materialnego przed niszczącymi skutkami kataklizmu, jaki stanowi wojna. Jednakże znaczący rozwój cywilizacji oraz zmienność klimatu wymusiła kompleksowe podejście do zjawiska, jakim jest zarządzanie kryzysowe.
Geneza zarządzania kryzysowego w Polsce.
Obrona Cywilna została powołana do życia przez społeczność międzynarodową, decyzją zawartą w artykule 61 Protokołu Dodatkowego I do Konwencji Genewskich z 12 sierpnia 1949 r. dotyczących ochrony ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych. Polska była jednym z pierwszych spośród 163 państw, które podpisały dokumenty tzw. Prawa humanitarnego, przyjętego w IV Konwencji Genewskiej z 12 sierpnia 1949 r. o ochronie osób cywilnych podczas wojny. Nieco później podpisała dalsze dokumenty prawa humanitarnego, opracowane ostatecznie w latach 1974 – 1977 i uchwalone na konferencji dyplomatycznej.
Należą do nich dwa protokoły dodatkowe do konwencji genewskiej z 12 sierpnia 1949 r. noszące nazwy:
- o ochronie ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych (protokół I),
- o ochronie ofiar nie międzynarodowych konfliktów zbrojnych (protokół II).
Zostały one wyłożone do podpisu 12 grudnia 1977 r. w Bernie (Szwajcaria). Wtedy podpisały je 62 państwa, w tym Polska. Fakt ten uznaje się w prawie międzynarodowym za przystąpienie stron do realizacji.
Zgodnie z zapisami artykułu 137 wymieniona tam Obrona Cywilna ma na celu ochronę ludności, zakładów pracy i urządzeń użyteczności publicznej, dóbr kultury, ratowanie i udzielanie pomocy poszkodowanym w czasie wojny oraz współdziałanie w zwalczaniu klęsk żywiołowych i zagrożeń środowiska oraz usuwaniu ich skutków.
Widać zatem, że większość zadań Obrony Cywilnej wymienionych w definicji stanowią przedsięwzięcia chroniące ludność i dorobek cywilizacyjny w czasie wojny. Zaś tylko niewielki zakres działań Obrony Cywilnej dotyczy współdziałania z innymi organami w zwalczaniu zagrożeń czasu pokoju. Takie ułożenie zadań Obrony Cywilnej jest zgodne z charakterem jej przeznaczenia, określonym już w międzynarodowym prawie wojennym.
Oznacza to, że jednostki organizacyjne Obrony Cywilnej istnieją wyłącznie w pionie operacyjnym na czas konfliktu zbrojnego.
Reforma Obrony Cywilnej i tworzenie systemu zarządzania kryzysowego.
Pierwszą poważną próbą zreformowania Obrony Cywilnej podjęto w 1997 r. kiedy to przekazano zadania OC z Ministerstwa Obrony Narodowej do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Powodem powyższych zmian była powódź, która w 1997 roku nawiedziła południowo zachodnią cześć Polski.
Na stanowisko Szefa Obrony Cywilnej Kraju powołany został gen. poż. Feliks Dela – zasłużony i doświadczony organizator dużych akcji ratowniczych.
Ogłosił on publicznie program przekształcenia Obrony Cywilnej w powszechny system ochrony ludności, którego rozwiązania wzorowane były na doświadczeniach podobnych systemów działających w państwach NATO. Siłami wykonawczymi systemu miały być profesjonalne siły ratownicze. Zakładano, że będą je stanowić wydzielone pododdziały Państwowej Straży Pożarnej, WP, Policji, a także korpusu technicznego Obrony Cywilnej. Siłami wspierającymi miały być organizacje społeczne o charakterze ratowniczym, organizacje pozarządowe i pomocy humanitarnej.
Na szczeblu centralnym przemianował on wojskowy Sztab Obrony Cywilnej Kraju na instytucję cywilną pod nazwą Urząd Szefa Obrony Cywilnej Kraju. Niestety cały projekt powszechnego systemu ochrony ludności upadł ze względu na zmianę rządu i odwołanie gen. Deli ze stanowiska Szefa Obrony Cywilnej Kraju. Jego następcą został Mariusz Furmanek, który decyzją Premiera Buzka z dnia 1 października 1998 roku został powołany na stanowisko Szefa Obrony Cywilnej Kraju. Podjął on następną, częściowo udaną, próbę przekształcenia obrony cywilnej w system zarządzania kryzysowego w czasie wprowadzania w życie reformy administracyjnej kraju. Doprowadził do zmiany charakteru i nazwy podległej mu centrali Obrony Cywilnej Kraju i komórek organizacyjnych OC, występujących w nowych województwach i powiatach. Reorganizacji uległ Urząd Szefa Obrony Cywilnej Kraju, który został przemianowany na Urząd Zarządzania Kryzysowego i Ochrony Ludności MSWiA, a w urzędach wojewódzkich utworzono Wydziały Zarządzania Kryzysowego, Ochrony Ludności i Spraw Obronnych kosztem zlikwidowanych Wojewódzkich Inspektoratów Obrony Cywilnej i Sekretariatów WKO. Natomiast w powiatach samorządowych utworzono Powiatowe Centra Zarządzania Kryzysowego, które nie miały jednak określonych jasno kompetencji.
Kolejnym ważnym etapem w zakresie kreowania systemu zarządzania kryzysowego w Polsce było uchwalenie dnia 18 kwietnia 2002 r. ustawy o stanie klęski żywiołowej. Ww. ustawa określa zasady wprowadzenia stanu klęski żywiołowej oraz reguluje zasady funkcjonowania społeczeństwa i administracji publicznej po jego wprowadzeniu. Szczegółowo opisuje zakres działań i kompetencji organów władzy publicznej, a także określa zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w czasie wprowadzenia stanu klęski żywiołowej.
W dniu 26 kwietnia 2007 r. po podpisaniu przez Prezydenta Rzeczypospolitej weszła w życie Ustawa o zarządzaniu kryzysowym. Do dziś obowiązujący akt prawny dał podstawy prawne do usankcjonowania systemu zarządzania kryzysowego w Polsce.
Różnorodność występujących zagrożeń naturalnych i ścisła specjalizacja jak również profesjonalizacja całej sfery administracji publicznej i jej służb wyzwaniem, wymusiła na rządzących próbę zweryfikowania posiadanych sił i dostępnych środków. Działania te miały na celu opracowanie kompleksowego systemu do zarządzania kryzysowego. Tak zdefiniowany system miał zapewniać efektywne współdziałanie organów administracji publicznej w sytuacjach nadzwyczajnych, które mogą przekształcić się w sytuację kryzysową. Funkcjonalność systemu musiała uwzględniać posiadane zasoby i wprost proporcjonalnie przełożyć je na efektywne działania skierowane na zapewnienie maksymalnego skutku. Taki system musiał cechować się zintegrowaniem, czyli zapewnieniem powiązania pojedynczych elementów w funkcjonalną całość. Kawałkami układanki w zarządzaniu kryzysowym powinny być podmioty ratownicze, takie jak straż pożarna, zespoły ratownictwa medycznego, służby porządku publicznego, czyli policja i straże miejskie, jednocześnie nie zapominając o roli władz administracji publicznej – wójtów, starostów, wojewodów, czy przedstawicieli Rady Ministrów. Istotnymi elementami w systemie zarządzania kryzysowego muszą być także Siły Zbrojne, a także sektor prywatny i organizacje pozarządowe.
Na szczeblu wojewódzkim takim koordynatorem podejmującym najważniejsze decyzję jest wojewoda mający do dyspozycji służby, inspekcje i straże zespolone, a w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowej, także administrację niezespoloną. Równie istotnym elementem integracji systemu zarządzania kryzysowego jest integracja pionowa. Organy decyzyjne rozmieszczone na poszczególnych poziomach podziału administracyjnego państwa (Ministerstwo, województwo, powiat, gmina) tworzą spójną, połączoną elementami operacyjnymi całość. Polega w tym przypadku na przekazywaniu konkretnych informacji operacyjnych pomiędzy poziomami. Jednocześnie, jeżeli zajdzie taka potrzeba każdy z poziomów powinien wspierać działania podejmowane na niższych szczeblach przy nieadekwatności sił i środków szczebla niższego. Taki model działania systemu zarządzania kryzysowego, wymusza szczególną decentralizację działań. Zgodnie z tą zasadą zarządzanie sytuacją kryzysową odbywa się na możliwie najniższym poziomie.
Władze na niższym szczeblu powinny zawsze móc liczyć na pomocniczą rolę wyższego szczebla administracji. System ten cechuje więc relatywnie duży zakres samorządności poszczególnych szczebli administracji, realizowany w zgodzie z zapisami prawa, przy jednoczesnym zapewnieniu możliwości zwrócenia się o wsparcie z poziomu wyższych szczebli, dysponujących adekwatnymi siłami i środkami.
 

Poziomy Zarządzania Kryzysowego w Polsce

Zarządzanie kryzysowe w województwie

Do zadań wojewody w sprawach zarządzania kryzysowego należy m.in. kierowanie monitorowaniem, planowaniem, reagowaniem i usuwaniem skutków zagrożeń na terenie regionu, a także realizowanie zadań z zakresu planowania cywilnego, w tym:

• wydawanie starostom zaleceń do powiatowych planów zarządzania kryzysowego,

• zatwierdzanie powiatowych planów zarządzania kryzysowego,

• przygotowywanie i przedkładanie do zatwierdzenia ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej wojewódzkiego planu zarządzania kryzysowego,

• realizacja wytycznych do wojewódzkich planów zarządzania kryzysowego,

oraz:

• zarządzanie, organizowanie i prowadzenie szkoleń, ćwiczeń i treningów z zakresu zarządzania

kryzysowego;

• wnioskowanie o użycie pododdziałów lub oddziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej do wykonywania zadań, o których mowa w art. 25 ust. 3;

• wykonywanie przedsięwzięć wynikających z dokumentów planistycznych wykonywanych w ramach planowania operacyjnego realizowanego w województwie;

• zapobieganie, przeciwdziałanie i usuwanie skutków zdarzeń o charakterze terrorystycznym;

• współdziałanie z Szefem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w zakresie zapobiegania, przeciwdziałania i usuwania skutków zdarzeń o charakterze terrorystycznym;

• organizacja wykonania zadań z zakresu ochrony infrastruktury krytycznej.

Aby zadania te mogły być realizowane w sposób efektywny koniecznym jest stworzenie aparatu pomocniczego dla wojewody. W urzędach wojewódzkich na terenie całego kraju funkcjonują Wydziały Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego. W ramach swoich kompetencji wydziały te zajmują się sprawami związanymi z bezpieczeństwem powszechnym, obroną cywilną, obronnością państwa, ratownictwem medycznym oraz co najważniejsze zarządzeniem kryzysowym.

 

W ramach zadań związanych z zarządzaniem kryzysowym wydziały te realizują m.in. zadania związane z:

• gromadzeniem i przetwarzanie danych oraz ocena zagrożeń występujących na obszarze województwa;

• monitorowaniem, analizowanie i prognozowanie rozwoju zagrożeń na obszarze województwa,

• dostarczaniem niezbędnych informacji dotyczących aktualnego stanu bezpieczeństwa dla zespołu zarządzania kryzysowego, zespołu zarządzania kryzysowego działającego w urzędzie obsługującym,

• współpracą z innymi zespołami zarządzania kryzysowego,

• współpraca z powiatowymi zespołami zarządzania kryzysowego,

• realizacją zadań stałego dyżuru w ramach gotowości obronnej państwa,

• opracowywaniem i aktualizacja wojewódzkiego planu zarządzania kryzysowego,

• opracowywanie. i aktualizacja wojewódzkiego planu ochrony infrastruktury krytycznej,

• planowaniem wsparcia innych organów właściwych w sprawach zarządzania kryzysowego,

• planowaniem użycia pododdziałów lub oddziałów Sił Zbrojnych do wykonywania zadań w trakcie kryzysu,

• przekazywaniem do wiadomości publicznej informacji związanych z zagrożeniami.

Jednym z najważniejszym elementów zarządzania kryzysowego na terenie województwa jest Wojewódzkie Centrum Zarządzania Kryzysowego, które działa w ramach Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego Urzędu Wojewódzkiego.

Do zadań wojewódzkich centrów zarządzania kryzysowego należy:

• pełnienie całodobowego dyżuru w celu zapewnienia przepływu informacji na potrzeby zarządzania kryzysowego,

• współdziałanie z centrami zarządzania kryzysowego organów administracji publicznej,

• nadzór nad funkcjonowaniem systemu wykrywania i alarmowania oraz systemu wczesnego ostrzegania ludności,

• współpraca z podmiotami realizującymi monitoring środowiska,

• współdziałanie z podmiotami prowadzącymi akcje ratownicze, poszukiwawcze i humanitarne,

• dokumentowanie działań podejmowanych przez centrum,

• realizacja zadań stałego dyżuru na potrzeby podwyższania gotowości obronnej państwa.

Wojewódzkie Centrum Zarządzania Kryzysowego na bieżąco monitoruje sytuację na terenie województwa poprzez stałą współpracę z Powiatowymi Centrami Zarządzania Kryzysowego oraz innymi inspekcjami, służbami i strażami. Informacje na temat sytuacji w województwie przesyłane są w meldunkach dobowych według stanu sytuacyjnego na godz. 24:00 do Rządowego Centrum Bezpieczeństwa, a także według stanu sytuacyjnego na godz. 7:00 dla Wojewody. W ramach stałej działalności Wojewódzkie Centrum Zarządzania Kryzysowego zabezpiecza wideokonferencje na szczeblu wojewódzkim i administracji rządowej. WCZK prowadzi stały monitoring poziomu stanu wód głównych rzekach województwa, ponadto na bieżąco przekazywane są właściwym inspekcjom, służbom i strażom oraz powiatom komunikaty i ostrzeżenia dotyczące niekorzystniejszych zjawisk atmosferycznych z Centralnego Biura Prognoz Meteorologicznych Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej. Wojewódzkie Centrum Zarządzania Kryzysowego monitoruje sytuację radiologiczną w oparciu o komunikaty sporządzane przez Państwową Agencję Atomistyki (IEA Świerk).

Jednocześnie ustawodawca przewidział możliwość stworzenia wojewódzkiego zespołu zarządzania kryzysowego, który powoływany jest przez wojewodę. Siedzibą prac zespołu jest urząd wojewódzki, jednakże zdarzają się również spotkania wyjazdowe. W skład zespołu wchodzą przedstawiciele Policji, Państwowej Straży Pożarnej, Wojska, Inspektora Nadzoru Budowlanego, Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych. Zespół może zbierać się i działać w dwóch trybach tj: zwyczajnym i alarmowym (w przypadku realnego zagrożenia wystąpienia sytuacji kryzysowej).

Do zadań wojewódzkiego zespołu zarządzania kryzysowego należy w szczególności:

• ocena występujących i potencjalnych zagrożeń mogących mieć wpływ na bezpieczeństwo publiczne i prognozowanie tych zagrożeń;

• przygotowywanie propozycji działań i przedstawianie wojewodzie wniosków dotyczących wykonania, zmiany lub zaniechania działań ujętych w wojewódzkim planie zarządzania kryzysowego;

• przekazywanie do wiadomości publicznej informacji związanych z zagrożeniami;

• opiniowanie wojewódzkiego planu zarządzania kryzysowego.

Zarządzanie Kryzysowe w Powiecie

Kolejnym ogniwem ważnym w systemie zarządzania kryzysowego ze względu na lokalność działania jest powiat. Organem właściwym w sprawach zarządzania kryzysowego na obszarze powiatu jest starosta jako przewodniczący zarządu powiatu.

 

Do jego zadań w sprawach zarządzania kryzysowego należy:

• kierowanie monitorowaniem, planowaniem, reagowaniem i usuwaniem skutków zagrożeń na terenie powiatu;

• realizacja zadań z zakresu planowania cywilnego, w tym:

• opracowywanie i przedkładanie wojewodzie do zatwierdzenia powiatowego planu zarządzania kryzysowego,

• realizacja zaleceń do powiatowych planów zarządzania kryzysowego,

oraz

• wydawanie organom gminy zaleceń do gminnego planu zarządzania kryzysowego,

• zatwierdzanie gminnego planu zarządzania kryzysowego;

• zarządzanie, organizowanie i prowadzenie szkoleń, ćwiczeń i treningów z zakresu zarządzania kryzysowego;

• wykonywanie przedsięwzięć wynikających z planu operacyjnego funkcjonowania powiatów i miast na prawach powiatu;

• zapobieganie, przeciwdziałanie i usuwanie skutków zdarzeń o charakterze terrorystycznym;

• współdziałanie z Szefem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w zakresie przeciwdziałania, zapobiegania i usuwania skutków zdarzeń o charakterze terrorystycznym;

• organizacja i realizacja zadań z zakresu ochrony infrastruktury krytycznej.

Biorąc pod uwagę ogrom i znaczenie powyższych zadań zaistniała potrzeba przypisania ich do poszczególnych służb lub inspekcji. Zadania wymienione powyżej starosta wykonuje przy pomocy powiatowej administracji zespolonej i jednostek organizacyjnych powiatu.

W sytuacji realnego lub przewidywanego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi starosta wykonuje zadania zarządzania kryzysowego przy pomocy powiatowego zespołu zarządzania kryzysowego powołanego przez starostę. Zespół powiatowy wykonuje na obszarze powiatu te same zadania, które są przewidziane dla zespołu wojewódzkiego. W skład zespołu powiatowego, którego pracami kieruje starosta, wchodzą osoby powołane spośród osób zatrudnionych w starostwie powiatowym, powiatowych jednostkach organizacyjnych lub jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży powiatowych oraz przedstawicieli społecznych organizacji ratowniczych.

W celu zapewnienia przepływu informacji na potrzeby zarządzania sytuacją nadzwyczajną tworzy się powiatowe centra zarządzania kryzysowego, które zapewniają całodobowy monitoring sytuacji oraz wykonują zadania z zakresu zarządzania kryzysowego.

Organizację, siedzibę oraz tryb pracy powiatowego centrum zarządzania kryzysowego, w tym sposób całodobowego alarmowania członków zespołu zarządzania kryzysowego oraz sposób zapewnienia całodobowego obiegu informacji w sytuacjach kryzysowych, określa starosta.

Luką w systemie jest fakt, że starostowie zazwyczaj organizują powiatowe centrum zarządzania kryzysowego na bazie powiatowych służb i inspekcji. W praktyce centra te tworzone są na bazie komend powiatowych Państwowej Straży Pożarnej co powoduje utrudnienia w obiegu informacji.